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对《关于农业自然灾害强制性保险的建议》(第2007号)的答复
发布时间:2015-11-30      分享到:
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  关于农业自然灾害强制性保险的建议(第2007号)

  我国是世界上自然灾害频发的国家之一,灾害种类繁多、造成损失巨大,严重制约着我国农业的可持续发展。我国的农业生产以分散的、个体农户小规模经营为基础,受自然灾害影响大。为了积极支持解决“三农”问题,完善农村金融服务体系,逐步构建市场化的种植业生产风险保障体系,提高灾后恢复生产的能力和调动广大农户的积极性,国家支持在全国范围内建立种植业保险制度。但随着农业生产格局的变化,政策性农业保险主要存在如下问题:  

  一、  地方政府配套资金严重不足

  目前,我国种植业保险中央补贴比例为35%、省级25%,市县合计一般为15%至30%,农民一般负担20%至25%左右。对于经济发达地区,这个补贴比例不存在问题,但是对于农业大省、粮食主产区等地方来说,地方财力不足就明显构成保费补贴压力。农业大省、大县往往是财政困难大省、大县,地方经济建设主要靠中央转移支付,加之中央各个转移支付专项资金均要求地方财政进行配套,如不进行配套就不拨付中央资金,这进一步加剧了收支矛盾。地方财政难以匹配农业保险的配套资金,致使有些县区根本不开展农业保险,有些县区选择那些承担县级配套资金的保险公司开展农业保险业务,造成农业保险畸形发展。

  二、  政策性农业保险业务普遍亏损。

  首先,由于农业保险同农业紧密联系,且目前大多数参保的土地具有灾害发生频率高、损失大的特点。目前我国政策性农业保险业务经营模式为保险公司自办模式,一旦出险,只能由保险公司用自有资金进行赔付,会面临单险种核算亏损的情况。其次,由于风险不易控制,工作量巨大,造成保险公司经营成本高,农业保险险种普遍存在亏损现象。为逐步完善我国政策性农业保险制度,建议如下:

  一是推进农业保险立法。由于我国目前开展的农业保险工作主要是以财政部制定的《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和与之相适应的各项地方性法规和条例等作为法律依据进行规范。当涉及到协调各个部委之间的关系,确定农业保险的主管部门和建立一种长效的补贴机制等方面的问题时就显得力不从心了。我国现行的《保险法》是一部商业保险法,主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为,没有考虑农业保险不同于商业保险的特殊性,国家对农业保险的立法势在必行。二是实行差别化的财政补贴。对于农业大省、农业大县、国家级和省级贫困县、粮食主产区和西部不发达地区应适度降低农业保险的地方配套比例,对农业灾害频发区域加大投保额度,以解决因地方财政无力配套而引发的农业保险投保覆盖面小、保险公司间不合理竞争及受灾理赔率低等问题,使国家对农业的支持政策切实落到实处,落到具体老百姓头上。三是实行农业强制保险制度。目前我国开展农业保险的基本原则是政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进。其中有一点就是投保要“自主自愿”,但是完全实行自愿保险是不能吸收足够大量的农户来投保的,可能会造成低投保率和高补偿率差异很大的情况。因此建议实行强制的参保政策,制定《农业保险法》,由国家为投资主体农民承担相应部分参保资金,将农业耕地全部纳入强制性保险范畴,确保足额的参保资金到位。建立规范商业保险公司有序竞争保险市场的商业化运行机制,建立灾害足额补偿制度,覆盖农业生产的物化成本不得封顶赔付的法律约束,确保灾后促进恢复再生产能力。国家将农业自然灾害赈灾和赔偿责任交由商业保险公司实施,并加强审计监督管理。

   

  对十二届全国人大三次会议第2007号建议的答复

  

孙斌代表:

  您提出的关于开展农业自然灾害强制性保险的建议收悉,现答复如下:

  一、农业保险发展情况

  自2007年中央财政启动保费补贴试点以来,我国农业保险实现了跨越式发展,覆盖面和参保农户数显著提高,服务水平和服务能力不断增强,在国民经济社会发展全局中的地位和作用日益凸显。

  (一)业务规模持续增长,保险覆盖面稳步扩大。2007年至2014年,我国农业保险承保主要农作物从2.3亿亩增加到11.7亿亩;保费收入从51.8亿元增长到325.7亿元。玉米、水稻、小麦三大口粮作物承保覆盖率分别达68.67%、69.49%和49.26%。农业保险开办区域已覆盖全国所有省份,承保农作物品种超过170个,基本覆盖农、林、牧、渔各个领域。

  (二)保障水平不断提高,功能作用日益突出。2007年至2014年,农业保险提供风险保障从1720亿元增加至1.66万亿元,共计向1.54亿户次农户支付赔款936亿元,积累大灾风险准备金61.5亿元,已成为农民灾后恢复生产和灾区重建的重要资金来源。在2014年辽宁特大旱灾中,农业保险支付赔款9.3亿元,约占直接经济损失的15%。农业保险“稳定器”和“助推器”的作用得到充分体现。

  (三)支持政策不断完善,惠农力度不断加大。2007年以来,中央财政不断加大支持力度,将水稻、小麦、玉米等主要粮食作物以及能繁母猪、奶牛、育肥猪、棉花、森林等15个涉及国计民生的品种纳入补贴目录。目前,各级财政对农业保险保费补贴比例已接近总保费的80%。2014年,中央财政保费补贴128.95亿元,为“三农”提供风险保障1.66万亿元,杠杆效应近130倍。国家免征农业保险营业税、所得税优惠政策继续顺延,监管部门免收农业保险业务监管费。

  (四)改革创新逐步深化,服务领域不断拓展。保险监管部门指导保险机构不断加大产品和服务创新力度,深化与农业、畜牧、银行、气象等部门的合作,不断探索服务途径,拓展服务领域。如,为解决价格大幅波动导致的“菜贱伤农、菜贵伤民”问题,国家大力发展农产品价格保险。目前,试点地区已扩展至20个省份,承保品种包括生猪、蔬菜、粮食作物和地方特色农产品。为服务国家食品安全监管,防范病死畜禽流入市场,保险业加强与畜牧兽医部门合作,通过市场化手段促进病死动物无害化处理。为缓解农户和新型农业经营主体“融资难、融资贵”问题,保险业加强与银行业合作,发挥农业保险担保增信功能,打造完善农村金融服务链。在金融服务“三农”、促进土地流转和现代农业转型升级、深化林权改革、促进南疆发展等多个领域,农业保险都作为重要的政策手段积极参与。

  二、关于代表建议的意见

  正如您所指出的,我国农业保险还面临着地方政府配套能力不足、保障水平较低、大灾风险防范机制不健全等问题,与广大农户日益增长的保险需求相比还存在一定的差距。

  (一)关于推进农业保险立法的建议。

  2004年,我国明确提出建立政策性农业保险制度,并在部分地区开始了试点。2007年起,中央财政开始对农业保险实施保费补贴政策,农业保险得到快速发展。在总结试点经验的基础上,2012年,国务院颁布《农业保险条例》,从法律层面明确了农业保险性质定位、经营原则、支持政策、监管要求等。财政部陆续出台了《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》、《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》、《农业保险大灾风险准备金管理办法》等相关制度。保监会陆续制定了市场准入、产品管理和承保理赔管理办法。目前,全国人大正在牵头制定农村金融法,进一步提升立法层次。我们将在全面总结近年来发展经验教训,评估现行体制机制的基础上,配合全国人大做好立法工作,同时,进一步健全各项制度,确保农业保险规范发展,把好事办好、实事办实。

  (二)关于实行差别化财政补贴政策的建议。

  2007年以来,根据党中央、国务院有关精神,按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则,我国实施了农业保险保费补贴政策,在农户和地方自愿参加的基础上,为投保农户提供一定保费补贴,引导和支持其参加农业保险。2014年,享有财政补贴的农险业务保费收入为317.09亿元,占总保费收入的97.36%,各级财政补贴比例接近总保费的80%,已成为农业保险保费的主要来源,在支持农业保险服务“三农”方面发挥了重要作用。同时,结合农业保险不同区域和不同险种的发展状况,我国实施了差异化保费补贴政策,并加大对粮食主产区、中西部地区,以及关系国计民生和粮食安全的大宗农畜产品保险的保费补贴支持力度。如中央财政种植业保险保费补贴比例由25%提高至中西部40%、东部35%;奶牛的由30%提高至中西部50%、东部40%;育肥猪的由10%提高至中西部50%、东部40%。下一步,财政部将按照2015年中央一号文件等有关要求,研究完善对产粮大县三大粮食作物保险的保费补贴政策,适当提高中央、省级财政对产粮大县三大粮食作物保险的保费补贴比例,逐步减少县级保费补贴,更好地提升农业保险服务新型农业经营主体能力。

  (三)关于实行农业强制保险制度的建议。

  《农业法》第四十六条规定,“农业保险实行自愿原则,任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险”。《农业保险条例》第三条规定,“农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”、“任何单位和个人不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他方式强迫、限制农民或者农业生产经营组织参加农业保险”。这不仅有利于调动保险机构、地方政府等各方面积极性,也有利于投保农户通过“用脚投票”的方式,督促保险机构不断完善经营管理、提高服务水平。同时,从国际经验看,农业保险作为一种市场化的风险分散机制,各国均采取商业化方式运作。目前,我国玉米、水稻、小麦三大粮食作物的承保覆盖率分别达到68.67%、69.49%、49.26%,接近农业保险大国美国的水平,对维护粮食安全发挥了积极作用。下一步,保监会、财政部、农业部将继续贯彻落实《农业保险条例》要求,指导相应保险机构提高服务水平,提供更多更好的保险保障。

  感谢您对中国保险业的关心和支持。

  

 

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